Государственным долгом РФ признаются ее обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, в том числе обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Российская Федерация выступает как заемщик денежных средств на условиях возвратности и возмездности. Взятые взаймы денежные средства должны быть возвращены государством населению, хозяйствующим субъектам, другим займодавцам в определенный срок и на условиях, определенных в договоре (соглашении). Государственный долг РФ полностью обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 БК РФ).
Внешний государственный долг – это задолженность государства по непогашенным внешним займам и невыплаченным по ним процентам. Он складывается из задолженности данного государства международным и государственным банкам, правительствам, частным иностранным банкам и др.
Внутренний государственный долг – это внутренняя задолженность государства организациям, предприятиям и населению, образовавшаяся в связи с привлечением их средств для выполнения государственных программ и заказов, выпуском в обращение бумажных денег, государственных облигаций и других государственных ценных бумаг, а также вследствие наличия вкладов населения в государственных банках.
Согласно ст. 98 БК РФ государственный долг РФ существует в следующих формах:
1) кредитные соглашения (договоры) с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
2) государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
3) договоры и соглашения о получении РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоры о предоставлении РФ государственных гарантий;
5) соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.
В состав внешнего государственного долга РФ включаются:
1) объем обязательств по государственным гарантиям РФ;
2) объем основного долга по кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций, полученных РФ.
В состав внутреннего государственного долга РФ входят:
1) основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;
2) объем основного долга по кредитам, полученным РФ;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ.
По срокам долговые обязательства РФ классифицируются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). Предельный срок погашения долговых обязательств РФ составляет 30 лет. При этом БК РФ содержит запрет на изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, а также срока обращения.
Государственный долг субъекта Российской Федерации
Согласно положениям, закрепленным в ст. 99 БК РФ, государственный долг субъекта РФ – это совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ (п. 2 ст. 99 БК РФ).
Формы государственного долга субъекта РФ в целом аналогичны формам государственного долга РФ:
2) государственные займы субъекта РФ, осуществляемые путем выпуска собственных ценных бумаг;
3) договоры и соглашения о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;
5) соглашения и договоры от имени субъекта РФ, в т. ч. и международные, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет (п. 3 ст. 99 БК РФ).
В объем государственного долга субъектов РФ включаются:
1) основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ;
2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ (п. 4 ст. 99 БК РФ).
Государственный долг субъекта РФ должен погашаться в сроки, которые определяются условиями предоставления заимствований. Предельный срок погашения долговых обязательств субъекта РФ составляет 30 лет.
Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, определяются соответствующими органами государственной власти этого субъекта РФ. При этом государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения соответствующими органами государственной власти субъекта РФ должны соответствовать требованиям Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136–ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
Бюджетный кодекс РФ обязывает представительные (законодательные) органы и органы исполнительной власти субъекта РФ использовать все предоставленные им полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. При этом предельный объем заемных средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ, не должен превышать 30 % объема собственных доходов этого бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.
Муниципальный долг
Муниципальный долг – совокупность долговых обязательств соответствующего муниципального образования. Муниципальный долг обеспечивается полностью и без условий всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну (ст. 100 БК РФ).
Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в следующих формах:
1) кредитные соглашения и договоры;
2) займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг;
3) договоры и соглашения о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
4) договоры о предоставлении муниципальных гарантий.
При этом долговые обязательства муниципального образования не могут существовать в форме соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет.
В общий объем муниципального долга включаются:
1) основная номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
2) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
4) объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований. Предельный срок погашения долговых обязательств муниципального образования составляет 10 лет.
Формы и виды ценных бумаг, выпускаемых от имени муниципального образования, в настоящее время определяются Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126 -ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». При этом муниципальные ценные бумаги, условия их выпуска и обращения должны соответствовать требованиям Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Размещение либо инвестирование свободных остатков местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций, а также размещение муниципальных облигаций осуществляется через уполномоченные банки в соответствии с заключенным договором. Договор муниципального займа может заключаться путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций в порядке, установленном уставом муници пального образования.
БК РФ обязывает органы местного самоуправления использовать все предоставленные полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не может превышать 15 % объема расходной части местного бюджета, а краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.
Заимствования средств бюджетами различных уровней приводят к формированию соответственно государственного и муниципального долга - накопленной задолженности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащей погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.
Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и инвестором, с другой стороны.
Государственный долг РФ представляет собой долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и другими субъектами международного права.
Государственный долг РФ обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
В состав государственного долга РФ входят долговые обязательства в следующих формах:
1) кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;
2) государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени РФ;
3) договоры о предоставлении государственных гарантий РФ, договоры поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
4) переоформленные долговые обязательства третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;
5) соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.
Долговые обязательства РФ подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.
Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.
Государственный долг субъекта РФ - это совокупность долговых обязательств субъекта РФ, обеспечиваемая всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим его казну.
Долговые обязательства субъекта РФ существуют в форме:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями;
2) государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
3) договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
4) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основе принятых законов субъекта;
5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов прошлых лет.
Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.
Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъекта РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обязательств муниципального образования. Он обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
Долговые обязательства муниципального образования существуют в форме:
1) кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;
2) займов муниципального образования, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;
3) договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
4) долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.
Для проведения эффективной финансовой политики в области государственного и муниципального заимствований особое значение имеет процесс управления государственным и муниципальным долгом. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ. Управление муниципальным долгом производится уполномоченным органом местного самоуправления.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если такие обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если такие обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.
При возникновении финансового кризиса появляется необходимость реструктуризации долга.
Реструктуризация - это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.
В целях регулирования размера государственного долга устанавливается его предельный объем.Предельные объемы государственного внутреннего долга и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга. Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Государственный долг — результат финансовых заимствований государства, осуществляемых для покрытия дефицита бюджета. Государственный долг равен сумме дефицитов прошлых лет с учётом вычета бюджетных излишков.
Государственный долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов власти, а также долгов всех корпораций с государственным участием, пропорционально доле государства в акционерном капитале последних
Общее понятие государственного (публичного) долга Российской Федерации, его состав, принципы управления и порядок обслужива-ния сформулированы и законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ .
В зависимости от заемщика публичный долг подразде-ляется на государственный долг Российской Федерации, государст-венный долг субъекта РФ и муниципальный долг .
Под государствен-ным долгом Российской Федерации понимаются ее долговые обяза-тельства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъекта-ми международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государст-венную казну.
Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокуп-ность его долговых обязательств; он полностью и без условий обес-печивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну.
Под муниципальным долгом соответствен-но понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем иму-ществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантиро-ваны. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга ор-ганы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все полномочия.
Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты воз-никающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг .
Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте.
Под внешним государственным долгом понимаются обяза-тельства, возникающие в иностранной валюте.
В зависимости от срока погашения и объема обязательств выде-ляют капитальный и текущий государственный долг.
Под капиталь-ным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начис-ленные проценты по этим обязательствам.
Под текущим государст-венным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обяза-тельств, срок оплаты которых наступил.
Долговые обязательства Российской Федерации могут существо-вать в форме:
- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
- государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Россий-ской Федерации;
- договоров о предоставлении государственных гарантий Россий-ской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
- переоформления долговых обязательств третьих лиц в государ-ственный долг Российской Федерации на основе принятых феде-ральных законов;
- соглашений и договоров, в том числе международных, заключен-ных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктури-зации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Долговые обязательства Российской Федерации могут быть крат-косрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обяза-тельства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам Российской Федера-ции и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10 лет.
В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением меж-дународных соглашений и договоров на уровне муниципального об-разования. Все упомянутые формы в рыночной практике использу-ются достаточно активно.
Кредитные соглашения и договоры в системе государственного кредита заключаются прежде всего с кредитными организациями различного рода, как правило коммерческими банками. К их услугам чаще всего прибегают субъекты Федерации и муниципальные обра-зования.
Традиционно кредиты Правительству РФ предоставлялись Центральным банком , который в качестве кредитных ресурсов ис-пользовал собственные средства, резервные фонды банков, а также вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, опреде-ляемых ежегодными соглашениями.
Однако с принятием новой ре-дакции Федерального закона «О Цен-тральном банке РФ (Банке России)» , ЦБ не вправе предоставлять кредиты на финансирование государственных и мест-ных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.
1. Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
2. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
3. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации.
Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ государственный долг РФ понимается в широком смысле этого слова. В понятие "государственный долг Российской Федерации" включены все виды не погашенных в течение прошлых лет и вновь возникших долговых (кредитных) обязательств РФ перед какими-либо кредиторами, в том числе обязательства РФ по предоставленным ею государственным гарантиям, выраженные в валюте РФ (в рублях). Кроме того, в понятие "государственный долг" также включается общая сумма процентов, начисленных на сумму задолженности РФ. При возникновении данного вида долгового обязательства должником в любом случае выступает РФ, интересы которой представляют уполномоченные государственные органы исполнительной власти.
Кредиторами могут быть как физические, так и юридические лица. При этом БК РФ, по всей вероятности, также исходит из широкого понимания понятия "физические лица", и подразумевает под ними граждан РФ, иностранных граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, лиц без гражданства, а также понятия "юридические лица", в которое включаются как российские, так и иностранные юридические лица.
Значительную группу кредиторов составляют иностранные государства, интересы которых в долговых обязательствах представляют компетентные органы иностранного государства. Кроме того, БК РФ предусматривает возможность предоставления кредита РФ со стороны международных организаций, а также иных субъектов международного права. Наиболее часто кредиторами РФ выступают следующие международные организации: Организация Объединенных Наций (ООН), Международный банк экономического сотрудничества (МБЭС), Международный инвестиционный банк (МИБ) - на универсальном уровне, а также Содружество Независимых Государств (СНГ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы, Европейский союз и др. - на региональном уровне.
К "иным субъектам международного права" можно отнести: государственно-подобные образования, а также нации и народы, борющиеся за самоопределение. Однако так называемые иные субъекты международного права вряд ли можно отнести к числу реальных кредиторов РФ в силу из экономической нестабильности и неплатежеспособности. Видимо, законодатель включил в п. 1 комментируемой статьи подобную формулировку, предположив возможные изменения на мировом рынке в будущем времени.
В п. 2 комментируемой статьи БК РФ устанавливается безусловность погашения РФ своих долговых обязательств перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права. Залогом исполнения, способом обеспечения данного долгового обязательства является имущество, находящееся в составе федеральной казны. При этом законодатель предусматривает необходимость исполнения долгового обязательства РФ в полном объеме, а также обеспечение его исполнения имуществом РФ в полном размере.
При рассмотрении п. 2 комментируемой статьи БК РФ важно также учесть ограничение, установленное в подп. 1 п. 1 ст. 126 ГК РФ, согласно которому РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности.
Иными словами, РФ отвечает по своим долговым обязательствам принадлежащим ей на праве федеральной собственности имуществом в полном размере. Такое положение ГК РФ и БК РФ не является особенным, данное правило утверждено мировой практикой и является обычным для большинства мировых государств. В случае неисполнения РФ взятых на себя долговых обязательств по желанию кредитора могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, вплоть до обращения в судебном порядке взыскания на имущество РФ, находящееся в федеральной казне.
Указанное правило следует из ст. 237 ГК РФ, которая регламентирует судебный порядок обращения взыскания на имущество по обязательствам собственника. Более подробно эта норма может быть прописана как в ежегодном федеральном законе о бюджете на предстоящий год, так и в постоянно действующем бюджетном законодательстве. Так, например, в ст. 127 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлено, что обращение взыскания на средства федерального бюджета (также составляющие часть федеральной казны) по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях ЦБР и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства.
Взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется органами Федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификацией расходов федерального бюджета. В случае же недостаточности средств, предусмотренных для этих целей на лицевых счетах должников, главный распорядитель средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник, несет субсидиарную (дополнительную) ответственность за исполнение судебных решений в пределах предоставленных ему ассигнований в порядке, предусмотренном Правительством РФ.
Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ обслуживание государственного долга РФ с начислением на сумму задолженности процентов, а также осуществление мероприятий, направленных на погашение и (или) сокращение долговых обязательств РФ, осуществляют компетентные федеральные органы (более подробно см. ст. 119 БК РФ).
Немаловажно подчеркнуть, что средства, полученные РФ от различных кредиторов (физических и юридических лиц, иностранных государств, международных организаций, иных субъектов международного права), как правило, расходуются в соответствии с их целевым назначением. Так, например, в ст. 119 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительству РФ было предоставлено право в пределах установленного в структуре государственного долга размера гарантий на привлечение внутренних и внешних заимствований РФ на 2002 г. рассмотреть возможность предоставления государственных гарантий по привлекаемым кредитам на внутреннем и внешнем рынках для реализации инвестиционного проекта по созданию национальной системы подвижной (мобильной) спутниковой связи "САДКО".
Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ обслуживание государственного долга подразумевает также формирование уполномоченными государственными органами доходной части федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ. В зависимости от степени экономической стабильности каждый финансовый (бюджетный) год может предполагать различные источники покрытия долговых обязательств. Так, например, в ст. 2 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлено, что средства финансового резерва (это свободные остатки средств федерального бюджета, не использованные за истекший финансовый год) могут использоваться для погашения государственного долга РФ. Кроме того, Правительство РФ вправе направлять в 2002 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ:
- сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;
- доходы от приватизации государственного имущества;
- сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;
- кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм.
В соответствии со ст. 117 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительству РФ в целях поддержания развития предприятий реального сектора экономики было предоставлено право осуществлять погашение государственного внешнего долга РФ товарными поставками и путем конверсии долга в инвестиции на основании договоренностей с кредиторами. При этом Правительство РФ должно утвердить порядок погашения государственного внешнего долга, обеспечивающий прозрачность финансовых операций, и порядок отбора заявок. Одновременно с этим согласно ст. 114 указанного Закона Правительство РФ вправе направлять средства, полученные от экономии расходов по обслуживанию государственного внешнего долга РФ, на увеличение объема ассигнований на погашение государственного внешнего долга РФ.
Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ. Государственный долг РФ обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ - это совокупность долговых обязательств субъекта РФ, обеспечиваемая всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.
Управление муниципальным долгом осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления. Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обязательств муниципального образования. Он обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы РФ. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ Бородушко И.В., Васильева Э.К., Кузин Н.Н. Финансы , с. 108-109.
Размер государственного долга считается приемлемым, если имеются источники погашения как основного долга, так и процентов по нему.
К источникам погашения основной суммы долга относятся размер валового внутреннего продукта, уровень экспорта товаров и услуг и золотовалютные резервы государства. К источникам обслуживания долга (выплаты процентов) относятся налоговые доходы и уровень монетизации экономики.
При оценке обеспеченности государственного внешнего долга используют такие показатели, как соотношение размера внешнего долга и объема экспорта товаров и услуг; соотношение размера внешнего долга и ВВП; соотношение размера платежей в порядке обслуживания долга и объема экспорта товаров и услуг.
Для оценки обеспеченности внутреннего долга его сопоставляют с доходами бюджета, поступающими в денежной форме, и уровнем монетизации экономики.
Следует учитывать степень приближения к "границе опасности", за пределами которой наступает риск невыполнения обязательств. Считается недопустимым превышение внешнего долга над ВВП на 50%. В других источниках - 80% (см. п.2.3.). В России - 65%.
Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП Рыбалко Г.П. Зарубежный опыт управления государственным долгом.//Финансы №6 2000 г. .
Способы сокращения долговой зависимости
Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.
Долговая политика страны представляет собой систему мер государства по поддержанию необходимого и приемлемого для финансов страны размеров долга и расходов по его обслуживанию Бородушко И.В., Васильева Э.К., Кузин Н.Н. Финансы , с. 107.
Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Могут также использоваться методы реструктуризации и рефинансирования государственного долга. Для достижения эффективности государственного кредита используют также такие меры управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов. Они предназначены для ослабления долгового бремени на государственный бюджет.
Рефинансирование - выпуск новых займов с целью привлечения финансовых ресурсов для погашения имеющейся задолженности.
Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа - внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.
Рефинансирование активно применяется при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.
Реструктуризация - это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.
Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств - с 5 до 10%.
Еще возможен обмен основной части облигаций на облигации другого выпуска, покрывающих не всю сумму долга, но имеющих высокую обеспеченность, а также досрочный выкуп облигаций у кредиторов со скидкой.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция - уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.
Возможно совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.
Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа «Пятилетка - в четыре года» на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства.
В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.
Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.
В 1957 г. в нашей стране было принято решение о прекращении выпуска займов, распределяемых среди населения по подписке, и об отсрочке погашения ранее выпущенных займов на 20 лет. Фактической причиной такого мероприятия явилась тупиковая ситуация в области госкредита, вызванная непопулярностью среди населения так называемых массовых займов, размещавшихся по подписке. Правительство сознавало, что от такой практики надо отказаться, но не могло рассчитывать на получение новых кредитов для рефинансирования государственного долга. Пришлось пойти на отсрочку погашения займов.
Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.
Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. Правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Советская власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения (в настоящее время центральное правительство признало часть внешней дореволюционной задолженности).
Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.
Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных займов возложены на соответствующие подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государства - на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации государственных займов все рабочие дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения официальной таблицы. Накануне тиража имеющиеся облигации опечатываются, по получении официальной таблицы выигрышей они проверяются специальной комиссией. Выигравшие облигации изымаются из дальнейшего обращения, выигрыши по ним зачисляются в доход бюджета. На следующий день возобновляются операции по купле и продаже облигаций выигрышных займов. Операции с облигациями процентных займов и казначейскими обязательствами проводятся постоянно.
Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).
